En eaux troubles : tensions et réappropriations autour des politiques agro-environnementales publiques dans le Southland, Nouvelle-Zélande

Ce travail est une étude du déploiement de l’action publique agro-environnementale et son impact auprès des agriculteurs dans la région du Southland en Nouvelle-Zélande.
La Nouvelle-Zélande constitue un contexte particulièrement pertinent pour plusieurs raisons interdépendantes. D’abord, les enjeux économiques de l’agriculture sont majeurs ; le pays s’est forgé une identité d’exportateur de denrées alimentaires et encore aujourd’hui, il dépend fortement de ses exportations. De plus, le pays est touché par un problème de pollution de l’eau qui anime le débat public ; cette situation en fait un terrain d’étude privilégié pour analyser un problème complexe, tant par la multiplicité des acteurs impliqués que par la difficulté de sa «résolution». Le caractère diffus de cette pollution la rapproche par ailleurs à d’autres problèmes environnementaux, tels que le dérèglement climatique. Enfin, la Nouvelle-Zélande est un pays marqué par son adhésion frontale à un projet néolibéral, qui a notamment impacté sa politique agricole ; cette caractéristique néolibérale est précisément la raison pour laquelle le pays avait intégré la réflexion du projet du Fonds national suisse («New directions in agri-environmental governance: re-assembling food, knowledge and autonomy», portant sur l’étude de la gouvernance agro-environnementale à travers une diversité de pays et de contextes économiques) dans lequel cette thèse s’inscrivait. L’étude de l’action publique dans le Southland en particulier me permet de m’intéresser à un mode de gouvernance spécifique, le déploiement de politiques publiques, et de réfléchir au retour de l’État dans un environnement où ce dernier s’était a priori désengagé.
J’ai réalisé un travail de terrain dans le Southland impliquant des entretiens avec les destinataires des politiques publiques (à savoir les agriculteurs), des représentants de l’autorité régionale, ainsi que des répondants clés ayant une expertise dans l’environnement ou l’agriculture. J’ai notamment effectué des observations de meetings d’agriculteurs ou des rencontres entre ces derniers et les autorités ; une grande partie de mes observations a concerné les auditions publiques pendant lesquelles les parties prenantes s’exprimaient face aux autorités régionales. Mon enquête est complétée par le recours à l’analyse de nombreux documents, notamment des articles de journaux et des submissions (i.e. des documents de consultation d’une politique publique néo-zélandaise). La thèse utilise un ensemble théorique mettant en lumière les données issues du terrain de recherche. L’approche «good farmer» théorisée par Burton (2004a) s’intéresse à la compréhension des pratiques et attitudes des agriculteurs et montre la prévalence de pratiques visant à générer un capital symbolique. Cette approche, couplée aux notions d’habitus et d’hystérésis théorisées par Bourdieu pour comprendre l’inertie des pratiques et représentations, représente un point d’entrée pour la compréhension des dispositions des agriculteurs et des attentes à leur égard formulées par la société civile et les autorités. De plus, mon intérêt à comprendre le rôle de l’État me fait puiser dans la sociologie de l’action publique et l’analyse des politiques publiques, qui théorisent le caractère construit du cycle des politiques publiques et mettent en lumière le rôle crucial des groupes-cibles ou destinataires des politiques publiques qui s’approprient ces dernières. Enfin, dans le milieu agricole, les normes environnementales génèrent communément une opposition : face à ce constat s’ajoutent des réflexions sur ce que signifie résister et sur l’origine du ressentiment provenant du monde rural.
Après l’introduction, cette thèse se divise en deux parties. Dans un premier temps, je contextualise ce que j’entends par politiques publiques environnementales, en commençant par la construction du problème public, puis en montrant comment s’opérationnalise la réponse. La campagne «dirty dairying» menée au début des années 2000 a déclenché un vaste débat public sur le rôle de l'agriculture, en particulier de l'élevage laitier, dans la dégradation de la qualité de l'eau douce. La question de la pollution diffuse des eaux devient une priorité nationale avec le National Policy Statement on Freshwater Management, l’incarnation d’une volonté gouvernementale d’agir sur le problème identifié. Et à travers les dispositions du Resource Management Act, adopté en 1991, cela signifie que les régions se doivent de mettre en oeuvre des politiques visant à améliorer la qualité de l’eau sur leur territoire. Dans le Southland, l’action publique s’incarne à travers le proposed Southland Water and Land Plan (pSWLP). Chapeauté par le conseil régional (nommé Environment southland), il s’agit d’un instrument visant atténuer les effets d’une agriculture en renforçant le contrôle des autorités sur certaines pratiques ou en rendant plus sévère l’octroi de certaines autorisations. Je m’intéresse également à aux normes non explicites du pSWLP : il s’agit d’un instrument qui s’inscrit dans une conception managériale de l’agriculture où les agriculteurs se doivent d’agir en «PDG». En outre, la mise en oeuvre du pSWLP met en lumière des questions liées à la dépolitisation, particulièrement visibles dans la conception technocratique de la gestion des ressources naturelles au sein du plan régional.
Dans un second temps, je mets en avant la réponse des destinataires des politiques publiques, à savoir les agriculteurs du Southland. En puisant dans l’approche «good farmer» et en m’inspirant des réflexions théoriques sur l’habitus et l’hystérésis, je montre d’abord qu’il existe un décalage entre les aspirations des agriculteurs, se caractérisant par le maintien d’une forme d’agriculture productive, autonome et familiale, et les normes et attentes incarnées par les nouvelles exigences environnementales et réglementaires dans les politiques publiques. L’agriculture néo-zélandaise dépend presque exclusivement du marché : elle constitue aujourd’hui une puissance industrielle importante, mais demeure sujette à une forte volatilité. Parallèlement, le soutien indirect de l’État favorise certaines formes de production. Dans ce cadre néolibéral marqué, la génération de capital économique chez les agriculteurs prend le pas sur les autres formes de capital. L’apparition de nouvelles normes est aussi facteur d’inégalités au regard des capacités des agriculteurs à intégrer la «paperasse» et le travail administratif en général dans leur métier. Pour un certain nombre d’agriculteurs, une politique environnementale qui implique l’adoption de nouvelles normes techniques représente un pas de plus vers une forme de «corporatisation» de l’agriculture, désincarnée et sans réel ancrage territorial. Aussi, une partie des agriculteurs adhère à une évolution de leur métier : dans cette perspective, posséder une exploitation agricole est un business comme un autre s’adaptant à des nouvelles réalités économiques, où l’écologie, à travers un nouvel environnement normatif, s’apparente à un signal à intégrer.
Le discours des agriculteurs se caractérise également par une opposition qui se situe à un niveau identitaire et moral. Il existe un fort sentiment de traitement inéquitable. La constitution de la catégorie des agriculteurs comme groupes-cibles de politiques publiques est perçue comme une attaque injuste envers le groupe qui effectue un métier essentiel, pilier de l’économie du pays. De plus, l’image renvoyée par l’action publique environnementale, telle qu’elle est reçue, est celle de l’éleveur-pollueur, une image contestée à laquelle une partie des agriculteurs renvoient celle de l’agriculteur-victime. En parallèle, une partie du discours des agriculteurs s’apparente à une opposition d’un «nous» rural contre un «eux» associé à la ville, où s’entremêle aussi l’image de la bureaucratie. Je fais également un parallèle entre ces «graines» de ressentiment avec les révoltes paysannes qui ont marqué certains pays occidentaux ces dernières années. Si le discours est musclé, pourtant, une fois que l'on quitte l'arène médiatique pour le terrain, une réalité plus nuancée apparaît : les relations quotidiennes entre les agriculteurs et le personnel d’Environment Southland sont souvent respectueuses. Par exemple, les employés du conseil régional effectuant des visites de conseil sur les exploitations sont tenus en haute estime. Ce contraste avec un discours d’opposition affirmé montre que ce dernier s’inscrit dans une véritable politique de tensions, voire de ressentiment.
Le travail se conclut avec une discussion sur les thèmes parcourus dans mon enquête ethnographique. Je mets également en avant des histoires d’agriculteurs ne se conformant pas à la moyenne des profils d’agriculteurs que j’ai rencontrés, afin de rappeler la diversité des figures et des pratiques agricoles. Puis, je finis par ouvrir des pistes de changements structurels, sous forme de recommandations politiques applicables en Nouvelle-Zélande. Ainsi, j’aborde les questions de la production qualitative, du changement institutionnel, et de la transformation ontologique de la production agricole.

This work is a study of the development and deployment of public agri-environmental policy and its impact on farmers in the Southland region of New Zealand.
New Zealand constitutes a particularly relevant setting for this study for several interrelated reasons. First, the economic stakes of agriculture are major; New Zealand has forged an identity as a foodexporting country and the country depends heavily on its exports. Furthermore, the country is severely affected by water pollution, a topic stirring a public debate; this situation makes it an ideal case study for analysing complex issues, both in terms of the multiplicity of actors involved and the difficulty of resolving the problems. Beyond the specificity, this kind of problem is also analogous to other issues such as climate change. Finally, New Zealand is a country marked by its frontal adherence to a neoliberal project, which has notably impacted its agricultural policy; this neoliberal characteristic is precisely the reason why the country was integrated into the Swiss National Science Foundation project (“New directions in agri-environmental governance: re-assembling food, knowledge and autonomy”, focusing on the study of agri-environmental governance across a diversity of countries and economic contexts) in which this thesis was part of. The study of public action in Southland in particular allows me to focus on a specific mode of governance and set of public policies, and to reflect on the return of the State in an environment where the latter had a priori disengaged.
I conducted fieldwork in Southland involving interviews with farmers (i.e., actors impacted by public policy), representatives of the regional authority, as well as key informants with expertise about environmental issues or agriculture. I carried out observations of farmers’ meetings and meetings between farmers and authorities; a large part of my observations concerned public hearings during which stakeholders spoke to regional authorities. My research is supplemented by the analysis of numerous documents, in particular submissions commenting on a public policy and newspaper articles. The thesis draws on a theoretical framework that aims to highlight data from the fieldwork. The “good farmer” approach theorised by Burton (2004a) focuses on understanding the practices and attitudes of farmers and shows the prevalence of practices aimed at generating symbolic capital. This approach, coupled with the notions of habitus and hysteresis theorised by Bourdieu to understand the inertia of practices and representations, represents an entry point for understanding farmers' dispositions and what is expected of them by civil society and authorities. In addition, my interest in understanding the role of the State leads me to draw on the sociology of public action and public policy analysis, which theorise the constructed aspect of the public policy cycle; they highlight the crucial role of target groups, or recipients of public policies, who appropriate them. Finally, in the agricultural world, environmental standards generally generate opposition: in response to this observation, I reflect on what it means to “resist” and on the question of rural resentment.
After the introduction, the thesis is divided into two parts. First, I contextualise what I mean by environmental public policies, starting with the construction of the public problem, then showing how the response is operationalised. The “dirty dairying” campaign in the early 2000s initiated a major public debate on the role of agriculture, particularly dairy farming, in the degradation of freshwater quality. The issue of diffuse water pollution became a national priority; the National Policy Statement on Freshwater Management became the embodiment of a governmental desire to act on the identified problem. Through the provisions of the Resource Management Act 1991, regions must implement policies aimed at improving water quality in their territory. In Southland, public action unfolded through the proposed Southland Water and Land Plan (pSWLP). Overseen by the regional council (named Environment Southland), it is an instrument aimed at mitigating the effects of agriculture by strengthening the authorities' control over certain practices or by making the granting of specific authorisations more stringent. I am also interested in the implicit standards of the pSWLP: it is an instrument that is part of a managerial conception of agriculture where farmers must act as “CEOs”. Furthermore, the implementation of the pSWLP brings to light issues related to depoliticisation, notably visible in the technocratic framing of natural resource management within the regional plan.
Secondly, I highlight the response of the recipients of public policies, namely Southland farmers. Drawing on the “good farmer” approach and inspired by theoretical reflections on habitus and hysteresis, I first show that there is a gap between farmers' aspirations, characterised by the maintenance of a productive, autonomous, and family-oriented form of agriculture, and the norms and expectations embodied by new environmental and regulatory requirements in public policies. New Zealand agriculture depends almost exclusively on the market and is now a major industrial power, but it remains subject to high volatility. At the same time, indirect government support favours certain forms of production. In this neoliberal context, the generation of economic capital among farmers takes precedence over other forms of capital. I also show that the emergence of new standards is also a factor of inequality in terms of farmers' ability to integrate paperwork and administrative work in general into their profession. For a certain number of farmers, an environmental policy which implies the adoption of new technical standards represents a further step towards a form of “corporatisation” of agriculture, disembodied and without real territorial anchoring. Some farmers welcome the change in their profession: in this perspective, owning a farm is a business like any other adapting to new economic realities, where ecology, through a new normative environment, is akin to a signal to be integrated.
The farmers’ discourse is also marked by an opposition rooted in questions of identity and morality. There is a strong feeling of unfair treatment. The establishment of the category of farmers as target groups for public policies is perceived as an unfair attack on the group that carries out an essential profession and is a pillar of the country's economy. Moreover, the image conveyed by public environmental action, as it is received, is that of the polluter-farmer, a contested image to which some farmers return that of the victim-farmer. At the same time, part of the farmers' discourse resembles an opposition of a rural “us” against a “them” associated with the town/city, where the image of bureaucracy is also intertwined. I also draw a parallel between these “seeds” of resentment and the revolts originating from farmers that have marked certain Western countries in recent years. While the rhetoric is forceful, once we leave the media arena and head for the field, a more nuanced reality emerges: day-to-day relationships between farmers and Environment Southland staff are often respectful. For example, regional council employees who conduct farm visits are highly valued. This contrast with a strong oppositional discourse shows that the latter is part of a genuine politics of tension, even resentment.
My thesis concludes with a discussion of the themes explored in my ethnographic research. I also highlight stories of farmers who do not conform to the average farmer profile I encountered, in order to show the diversity of agricultural figures and practices. I then conclude by opening up avenues for structural change, in the form of policy recommendations applicable to New Zealand. Thus, I address the issues of qualitative production, institutional change, and the ontological transformation of agricultural production.

Thèse de doctorat, Université de Neuchâtel, Faculté des lettres et sciences humaines, Institut d'ethnologie - TH 3212