Les multiples visages d'une rationalité sécuritaire dans les politiques d'asile suisses: une analyse socio-historique de la production de discours et de stratégies gouvernementales autour d'une mobilité indésirable - Stunzi, Robin (Neuchâtel, 2018)
Ce travail se veut une contribution au champ de recherche académique qualifié de « Migration-Security Nexus » (Faist 2004). Il se consacre spécifiquement au domaine de l’asile, où la tension entre une dimension collective et individuelle de la notion malléable de sécurité offre un miroir inversé et grossissant de la tension inhérente aux politiques d’asile menées dans les Etats démocratiques libéraux entre le principe universel des droits humains et la dimension particulariste de la souveraineté populaire (Gibney 2004 ; Joppke 1998). Situé dans une perspective critique (Bigo 2005 ; Guild 2009 ; Huysmans 2006), il propose une approche inédite dans un champ de recherche dominé par la discipline des Relations Internationales en combinant une recherche historique remontant à la constitution de la Suisse en tant qu’Etat-nation avec une analyse détaillée de documents produits à partir des années 1970 dans le cadre du processus de création puis de développement de la législation en matière d’asile. Cette approche nous conduit à une triple remise en question d’un concept clé de la littérature consacrée à cet objet de recherche : celui de sécuritisation (Waever 1995) de la migration. Premièrement, l’analyse des documents produits dans le cadre du développement de la législation sur l’asile depuis les années 1970 montre des écarts importants par rapport à la théorie de la sécuritisation formulée par les auteurs de l’Ecole de Copenhague (Waever 1995 ; Buzan, Waever et de Wilde 1998). Elle met ainsi en lumière des capacités différenciées au sein même des élites politiques à sécuritiser le domaine de l’asile, des variations importantes au sein de registres discursifs pouvant être qualifiés de sécuritaires ainsi qu’un rôle crucial des procédés non-discursifs participant à inscrire le domaine de l’asile dans un champ de la sécurité historiquement et institutionnellement constitué. En cela, ce travail se situe dans le sillage d’une critique déjà bien établie à l’égard de la version initiale du concept de sécuritisation (Balzacq 2005 ; Bourbeau 2011 ; Huysmans 2006). Il fait cependant un pas supplémentaire en privilégiant le concept de « rationalité sécuritaire » (Huysmans 2006 : 147) en matière d’asile, qui permet d’identifier une série de discours mêlant différents niveaux d’anxiété, l’adoption de mesures à caractère pénal, le recours à des technologies issues du domaine militaire et policier, ou l’emboîtement de la politique d’asile dans des institutions de police de la mobilité. L’apport majeur de cette thèse consiste à démêler la rationalité sécuritaire en matière d’asile à travers l’identification de trois logiques ayant émergé à partir du milieu des années 1980 dans un contexte d’augmentation des demandes d’asile, de diversification des régions de provenance et de transformation des moyens d’accès au territoire des demandeurs d’asile. Nous définissons la première comme une logique de l’urgence. Celle-ci s’exprime à travers un discours présentant le nombre des demandeurs d’asile comme un défi « aux capacités de réception » de l’Etat et trouve sa concrétisation juridique à travers une « frénésie législative » (Piguet 2013 : 84) et une tendance bien documentée à recourir à une législation d’urgence restée toutefois largement symbolique. La logique de l’urgence s’articule avec celle de l’endiguement d’une mobilité désignée à différents degrés comme indésirable. Cette mobilité a été progressivement « illégalisée » à travers le développement d’un faisceau de mesures et de techniques destinées à prévenir, surveiller et canaliser l’arrivée des demandeurs d’asile sur un territoire conçu comme l’expression matérielle et symbolique de l’ordre et de l’identité nationale (Bauman 1998 ; Hedetoft 1998 : 153). La logique de l’endiguement ne se basant pas sur une fermeture totale à l’égard des flux d’asile en vertu d’une « tradition suisse de l’asile » (Busset 1994) et de l’adhésion de la Suisse à la Convention de 1951, ce que nous définissons comme une rationalité sécuritaire en matière d’asile repose également sur une logique du tri entre la « bonne et la mauvaise circulation » (Foucault et al. 2004 : 20). Elle est alimentée au parlement par un discours moral séparant les « vrais réfugiés » – désignés comme « menacés dans leur intégrité physique » – des « faux réfugiés » incarnant, à travers une rhétorique de « l’abus », une figure menaçant différents objets référents. Au sein du pouvoir exécutif, elle repose sur un système de classification plus complexe positionnant les individus sur un continuum de catégories discursives et juridiques impliquant différents mécanismes d’inclusion ou d’exclusion sociale, économique et spatiale. L’analyse de ces données nous conduit à adresser une autre critique à l’égard d’une tendance de cette littérature relevée par Walters (2008 : 162) à appréhender ce processus essentiellement en opposition avec la période de la Guerre Froide et des « Trente Glorieuses », comme le produit des bouleversements survenus après la fin de la bipolarité, de l’accélération du processus de globalisation et des attentats du 11 septembre 2001. Si nous montrons effectivement l’émergence au milieu des années 1980 d’une rationalité sécuritaire contrastant avec la période précédente, notre approche historique met en lumière une série de continuités et de ruptures avec d’autres séquences historiques ayant marqué le processus de développement puis d’affirmation de la Suisse en tant qu’Etat-nation. Ainsi, nous montrons la proximité idéologique entre la logique de l’urgence et la notion d’überfremdung, un terme ayant émergé au début du 20ème siècle et imprégné la politique suisse à l’égard des étrangers jusqu’aux années 1970 (Lasserre 1995 ; Kury 2003 ; Arlettaz 1991). Par ailleurs, la logique de l’endiguement peut à certains égards être interprétée comme une réinscription et une reconfiguration du domaine de l’asile dans un « champ de la sécurité » (Bigo 1998) institutionnellement et techniquement constitué comme une police de la mobilité (Gundhus et Franko 2016 ; Torpey 1998) – indésirable – lors de la 1ère Guerre Mondiale et renforcée durant les années 1930 et la 2ème Guerre Mondiale. Enfin, le dispositif de tri fondé sur la constitution de catégories discursives et juridiques auxquelles s’appliquent différents degrés de restriction des libertés individuelles renvoie à des dispositions et des pratiques – expulsion ; internement – ayant eu cours dès le processus d’émergence de l’Etat fédéral au milieu du 19ème siècle. Enfin, ce travail formule une troisième critique plus contemporaine à l’égard d’une littérature ayant eu tendance à considérer ce qu’elle qualifie de sécuritisation de la migration comme le moteur d’un mouvement restrictif des politiques migratoires européennes (Lazaridis 2011 ; Squire 2009) et d’un rétrécissement des droits et de la sécurité des réfugiés et des demandeurs d’asile (Schuster 2011, Zetter 2014). Notre analyse du cas suisse montre bien la (ré)émergence d’une rationalité sécuritaire en matière d’asile ayant contribué à élargir et redéfinir la dimension nationale et collective de la sécurité. Toutefois, elle présente un mouvement parallèle d’extension de la définition de la sécurité individuelle des demandeurs d’asile, concrétisée dans la législation suisse sur l’asile par un élargissement des formes de protection allant au-delà du caractère ciblé de la notion de persécution contenue dans la Convention de 1951. A ce titre, l’extension quasi-symétrique de deux dimensions a priori irréconciliables de la notion de sécurité mise en lumière par ce travail offre un miroir grossissant des contradictions soulevées depuis des décennies par la littérature sur les politiques d’asile menées par les démocraties libérales (Joppke 1998 ; Gibney 2014 ; Schuster 2003). D’un côté, un processus de politisation et de sécuritisation de l’asile est alimenté par une partie de la classe politique et de la sphère médiatique prétendant représenter la souveraineté populaire dans une démocratie. De l’autre côté, un mouvement de dépolitisation et d’humanitarisation de l’asile (Price 2009 ; Fassin 2010) s’est principalement joué dans la sphère judiciaire à travers des décisions reflétant un déclin du caractère politique de la notion de persécution contenue dans la définition du réfugié et une interprétation élargie du principe de non-refoulement. Ces politiques « schizophrènes » (Gibney 2004 : 2) soulignent le rôle crucial de la logique de l’endiguement incarnée par les formes multiples de la frontière (Piguet 2017 : 54), qui visent à limiter l’accès à un territoire au sein duquel s’exerce une juridiction offrant une protection élargie à différentes sources d’insécurité individuelle. Abstract This work is a contribution to the academic research field defined as the “Migration-Security Nexus" (Faist 2004). It focuses on the politics of asylum, where the tension between a collective and an individual dimension of the contested notion of security offers an inverted and magnifying mirror of the inherent tension in liberal democratic states between the universal principle of human rights and the particularist dimension of popular sovereignty (Gibney 2004; Joppke 1998). Based on a critical perspective (Bigo 2005; Guild 2009; Huysmans 2006), it offers an unprecedented approach to a field of research dominated by the discipline of International Relations by combining a historical research with a detailed analysis of documents produced during the development of asylum policy from the 1970s to 2015. This approach leads us to a triple questioning of a key concept developed in this literature: the securitization (Waever 1995) of migration. First, the analysis of the documents produced during the development of asylum legislation shows significant differences with respect to the securitization framework as a speech act (Waever 1995; Buzan, Waever and de Wilde 1998). It highlights differentiated capacities within political elites to securitize the asylum domain, important variations among discourses that may be qualified as securitizing moves and the crucial role of non-discursive processes participating to modulate the issue of asylum-seeking as a security concern. As such, this work is situated in a well-established criticism of the initial version of the concept of securitization (Balzacq 2005; Bourbeau 2011; Huysmans 2006). However, it makes an additional step by privileging the concept of « security rationality » (Huysmans 2006: 147) in the field of asylum, which enables to identify a series of discourses mixing different levels of anxiety, the adoption of criminal procedures and practices, the use of technologies from the military and police, and the interlocking of asylum policy in the police of mobility. The major contribution of this dissertation consists in unpacking the security rationality within asylum policy through the identification of three logics that emerged in the mid-1980s in a European context marked by the increase of asylum applications, the transformation of the modalities of access to the territory and the diversification of the originating countries of asylum seekers. We define the first as a logic of emergency. It is enacted through discourses presenting the number of asylum seekers as a challenge to the « reception capacities » of the state and finds its legal expression through a well-documented tendency to use emergency legislation that is essentially symbolic. The logic of emergency is articulated with the logic of containment of a mobility designated at different degrees as undesirable. This mobility has been progressively « illegalized » through the development of a set of measures and techniques designed to prevent, monitor and channel the arrival of asylum seekers on a territory conceived as the material and symbolic expression of national order and identity (Bauman 1998; Hedetoft 1998: 153). The logic of containment is not based on a total closure with regard to asylum flows because of the «Swiss tradition of asylum » (Busset 1994) and the adherence of Switzerland to the the 1951 Convention. As such, what we define as a security rationality in asylum policy is also based on a logic of sorting between « good and bad circulation » (Foucault et al. 2004: 20). In the parliament, it is nourished by a moral discourse separating the « genuine refugees » – designated as threatened in their physical integrity – from « bogus refugees » embodying, through a rhetoric of « abuse », a figure threatening different referent objects. Within the executive power, it is based on a more complex classification system positioning individuals on a continuum of discursive and legal categories involving different mechanisms of social, economic and spatial inclusion or exclusion. The analysis of our data leads us to address another critique with regard to a tendency in this literature noted by Walters (2008: 162) to analyse this process essentially in opposition with the period of the Cold War, and to consider the terrorist attacks of September 11 as a turning point. However, our historical approach highlights a series of continuities and breaks with other historical sequences that have marked the process of development and consolidation of Switzerland as a nation-state. Thus, we highlight the ideological proximity between the logic of emergency and the notion of überfremdung, a concept that emerged at the beginning of the 20th century and pervaded Swiss policy towards foreigners until the 1970s (Lasserre 1995; Kury 2003; Arlettaz 1991). Moreover, the logic of containment can in some respects be interpreted as a re-inscription and reconfiguration of the field of asylum in a « field of security » (Bigo 1998) institutionally and technically constituted as a police of mobility (Gundhus and Franko 2016; Torpey 1998) designed during the 1st World War and reinforced during the 1930s and the 2nd World War. Finally, the sorting mechanism based on the constitution of discursive and legal categories to which different degrees of restriction of individual liberties apply refers to legal provisions and practices having been in use since the emergence of the federal state in the middle of the 19th century. Finally, this work formulates a third, more contemporary criticism of a literature that has tended to consider the securitization of migration as the driving force behind a restrictive movement of European migration policies (Lazaridis 2011; Squire 2009) and a narrowing of the rights of refugees and asylum seekers (Schuster 2011; Zetter 2014). Our analysis of the Swiss case does point to the (re)emergence of a security rationality in the field of asylum that has broadened and redefined the national and collective dimension of security. However, it presents a parallel movement of extension of the individual definition of security for asylum seekers. In Switzerland as in other European countries, it is embodied by the development of forms of protection going beyond the targeted nature of persecution contained in the 1951 Convention. As such, the quasi-symmetrical extension of two irreconcilable dimensions of the concept of security highlighted by this work offers a magnifying mirror of the contradictions raised for decades by the literature on asylum policies in liberal democracies (Joppke 1998; Gibney 2014; Schuster 2003). On the one hand, a process of politicization and securitization of asylum is fueled by part of the political class and the media sphere claiming to represent popular sovereignty. On the other hand, a movement of depoliticization and humanitarianization of asylum (Price 2009; Fassin 2010) has mainly been played out in the judicial sphere through decisions reflecting a decline in the political character of the notion persecution contained in the refugee definition and an expanded interpretation of the principle of non-refoulement. These « schizophrenic » policies (Gibney 2004: 2) underline the crucial role of the logic of containment embodied by the multiple forms of the border (Piguet 2017: 54) aiming to limit access to a territorial jurisdiction offering extended protection to different sources of individual insecurity.
Doctorat, Université de Neuchâtel, Faculté des lettres et sciences humaines, Centre de droit des migrations
Keywords: asile; migration; securité; Suisse; asylum; migration; security; Switzerland